政府的项目管理该如何进行

　　---美国政府的项目管理应用现状分析 

　　进入21世纪以来，美国联邦政府预算管理办公室（OMB）基于美国联邦政府CIO委员会1999年提出的“联邦政府组织架构框架（FEAF）”的基本思想，于2002年提出了更为完善的统一规划“FEA”，并为此专门成立了“FEA项目管理办公室（Federal Enterprise Architecture Project Management Office，FEAPMO）”。

　　目前布什政府对电子政府的管理体系进行了进一步完善。恢复了曾一度被取消的“电子政府管理办公室”，作为专门的电子政府管理实施机构，建立了总预算为3.45亿美元的“电子政务专项基金”，并组建了专门的协调机构——总统管理委员会；并以立法的形式明确了电子政务办公室的管理职能。2002年底，布什总统签署了包括管理电子政务专项基金、指导首席信息官理事会开展工作、监督跨部门的电子政务项目和特定的信息化项目等具体职能的《电子政府法》。

　　美国电子政府建设的超前固然与其较为先进的信息基础设施有关，但更值得我国借鉴和学习的则是其在电子政务建设中项目管理方面的成功经验。

　
一、实行以FEA为基础的电子政府建设统一规划

　　FEA是一种基于业务与绩效、用于某级政府的跨部门的绩效改进框架。它为OMB和联邦政府各机构提供了描述、分析联邦政府架构及其提高服务于民的能力的新方式，其目的就是确认那些能够简化流程、共用联邦IT投资，及整合政府机构之间和联邦政府的业务线之内的工作的机会。FEA主要是从联邦政府行政管理本身的规律和特点出发，因而更具有可操作性。FEA已经用于美国联邦政府2006和2007财政年度的预算编制,它正在成为联邦政府行政管理的日常工作内容与操作工具。

　　FEA由绩效参考模型、业务参考模型、服务构件参考模型、数据参考模型和技术参考模型等５个参考模型组成，它们共同提供了联邦政府的业务、绩效与技术的通用定义和架构。如果政府机构要建立理想的组织架构，这些参考模型将可以作为系统分析政府的业务流程、服务能力、组织构件与所用技术的基础。这些模型也是专门用于帮助跨部门分析、发现政府的重复投资与能力差距、寻找联邦机构内部与联邦机构之间的协作机会。

　　FEA实际上是对联邦政府电子政府建设所做的统一性规划，它的应用表明美国联邦政府的电子政府策发生了重大的转变，由原先的注重具体项目、业务与资金配给的特别管理转向通过引入绩效管理、制定业务规范、明确技术标准而将电子政府纳入制度化运行轨道的例行管理。

二、建立与完善电子政府建设相关法律、政策

　　从技术方面看，电子政府当然缘起IT产业的发展。但从制度方面看，电子政务建设必须有完善的法律、政策、政策为各类项目提供强有力的外部支持环境，美国联邦政府在政策制定和立法等方面投入的工作可谓“有力、有效”。

　　在法律层面，从1889年的《通用记录处理法》开始，相关法律有《预算和审计法案》（1921）、《联邦报告法》（1942）、《记录处置法》（1943）、《信息自由法》（1966）、《隐私权法》（1974）、《文书削减法》（1980、1995）、《信息科学技术法》（1981）、《国际通信重组法》（1981）、《政府绩效与结果法》（1993）、《电信竞争与放松管制法》（1995）、《电信法》（1996）、《文书工作消失法》（1998）等。许多授权或拨款议案中也有大量的指导政府机构信息活动的条款。

　　在政策层面，OMB自1985年起不断发布A-130通报《联邦信息资源管理》，对实施政府信息资源管理和推进电子政务起到巨大作用；所发布的其他通报包括《联邦声像活动的管理》、《政府文书削减法的实施》、《机构间共享个人数据指南》、《建立政府信息定位服务》、《联邦咨询委员会的管理》等。

三、加强项目管理和建立较健全的项目管理组织结构

　　FEA提出后，美国联邦政府开始高度重视电子政务建设中的项目管理，把加强项目管理作为保证电子政务项目成功实施的重要手段。总体上，美国联邦政府“电子政府”计划是由总统管理委员会领导、由总统行政办公室及OMB两个部门联合执行的，主要由OMB负责。日常事务由OMB专管信息技术和电子政府的副主任直接来抓。副主任对主任负责，主任则向总统管理委员会报告事务进程以及获得相应的批准。总统管理委员会也关注政府机构间的组织和程序的变革，促进以公民为中心的改革，这与电子政府项目的宗旨是一样的。由此，总统管理委员会成为联邦政府转型为EGovernment的关键的管理部门。OMB对推进电子政务、开展绩效评估起着举足轻重的作用。

　　在具体电子政府建设项目中，项目管理组织结构一般采用了三种不同模式。

　　●大学模式组织结构：许多州对首席信息官的安排可以称作是“大学式”的。在这种安排中，对首席信息官的任命来自州长和州内阁的决定，首席信息官直接对州长负责。大学式管理看上去像一张网，其中以首席信息官（以及州长）为中心，影响力和指令由此向外辐射到各部门、委员会和利益集团。首席信息官通过长期计划、资金奖励、政策和人际关系进行管理。首席信息官的人员班子通常规模很小，但其中都是政治联盟的重要人物。

　　●基于法规的组织结构：几乎有相当数量的州对项目管理组织结构采用基于法规的安排方式，这些州都有成熟的组织体系和法律。基于法规的结构通常设有一个执行理事会，通过审批总结、制定政策、标准和计划行使监督职能。这种安排下的首席信息官人员班子比大学式班子要庞大些。基于法规的首席信息官人员设计了汇报程序、计分卡和例外报告。这是一种等级分明的结构，它自上而下行使职责，通过各委员会提出重要方案。

　　●基于角色的组织结构：如今，已有越来越多的州开始采用基于角色的安排方式。基于角色的模式通常都设有一个由各方代表组成的中央执行理事会，理事会的代表来自所有分支、教育机构、地方单位和私营部门，州首席信息技术设计师是支持理事会的后盾。理事会负责政策、长期计划、项目管理标准和企业IT管理体系方面的工作，企业安全也在理事会的监督之下。这种管理模式在设计上是模块化的。

　　当然，电子政府项目管理组织结构绝不仅限于上述3种模式，地方、州和联邦政府往往会综合采用各种模式。就州一级政府而言，这种项目管理模式应该把政府的所有分支均涵盖在内，应该明确项目工作领导权并任命一个机构负责监督政策和指令的执行情况。政府的所有分支都应服从于企业整体体系及其共享基础设施、项目管理标准、项目质量度量标准以及用于外部和内部审查控制的审计标准。

四、切实做好电子政府人力资源管理和建设

　　美国政府高度重视电子政务人力资源管理和建设，通过设立各种委员会和社团组织为国家电子政府建设服务。从19世纪末到20世纪80年代初，美国国会先后成立了8个专业委员会，负责对联邦政府的记录管理情况进行调研并提出具体措施，其中包括对引入信息资源管理概念和制定《文书削减法》作出直接贡献的联邦文书委员会（1975年成立）。联邦政府的审计总署、内务委员会、全国绩效评估委等，非政府机构的洛克菲报告、萨蒙报告等，都曾做过大规模调研并提出政策建议。

　　美国政府建立了信息主管制度，联邦政府的首席信息官由OMB第一副局长兼任，政府各部门也同时设立首席信息官，各州政府也都有相应的首席信息官。CIO委员会在来自其他联邦管理委员会的成员参与下，形成“业务指导委员会”，关注EGovernment的四大业务，即G2C、G2B、G2G和联邦政府内部的效率和效力。

　　此外，为了推动电子政府计划，OMB成立“电子政府特别工作组”，于2001年8月正式开始工作。它由来自46个政府机构的成员组成，由OMB负责信息技术和电子政务的副主任领导。该小组2001年9月围绕“为取得电子政务的战略性进展应采取的重点行动”提出了建议，10月总统管理委员会讨论并通过了这些建议。随后，各机构的项目小组会同OMB制定了电子政务计划实施框架，并将其列入2003财年预算。各机构都制定有详细的电子政府项目计划，并为投资和实施这些项目建立了伙伴关系。值得注意的是，这个工作组只是一个政策的主要制订者，而具体的电子政务项目实施则依赖于外部力量。在美国目前的46个机构部门中，每个部门参与的人数不等，多则3～4人、少则一个人，这些人统一听从OMB的调配，参与相关的项目研究。

　　在联邦政府下面或自发组织、或由政府及一些公益性团体组织，共组成10个推动政府信息化的机构，冠以一个总名称——政府技术推动组。这些机构主要有：政府信息化促进协会联盟、IT产业顾问协会、州级信息主管联盟、国家电信信息管理办公室、政府评估组、首席信息化小组等。政府技术推动组负责全国的政府信息化管理指导工作，包括技术推进、法规政策建议、管理投资、业绩评估等。

　　总之，美国政府电子政府建设项目管理的成功经验可以概括二十个字“统一规划，法律政策，项目管理，人力资源，绩效评价”，这里的“绩效评价”是指进行项目成本管理和绩效评估。电子政府建设牵涉到人、财、物等多种资源，电子政府项目管理体系必须一方面保证国家财政对电子政府的大力支持，另一方面保证有关的资金不被挪用或滥用。美国联邦电子政务项目的绩效评估，在机制上主要是受制于国会监督，在管理上主要是基于根深蒂固的“成本—效益”分析。

　　应该说，美国的电子政府项目管理体系并非尽善尽美，但其中有很多方面对国内电子政府建设还是具有借鉴和学习意义的。